029-86747156
李經(jīng)理
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西安高新區(qū)錦業(yè)路錦業(yè)時(shí)代A3-307室基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受經(jīng)濟(jì)周期的影響較小,并可以有效抵抗通貨膨脹、實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)升值,對(duì)于產(chǎn)業(yè)基金具有較大的吸引力。本文在對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、PPP模式運(yùn)作、產(chǎn)業(yè)基金投資分析研究的基礎(chǔ)上提出了產(chǎn)業(yè)基金投資基礎(chǔ)設(shè)施的PPP模式方案，就重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)闡述，提出了可操作的路徑，并就推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基金投資基礎(chǔ)設(shè)施的PPP模式提出了實(shí)施建議。
一、產(chǎn)業(yè)基金投資基礎(chǔ)設(shè)施的意義
基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行產(chǎn)業(yè)，完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是經(jīng)濟(jì)繁榮的必要前提。長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的投融資體制造成的投資壁壘，一方面使得我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源十分有限，造成了基礎(chǔ)設(shè)施有效供給的嚴(yán)重不足和有效需求日益增長(zhǎng)之間的尖銳矛盾；另一方面，過(guò)度依靠增加財(cái)政支出和銀行資金供應(yīng)使得我國(guó)的直接融資和間接融資比例嚴(yán)重失衡，銀行系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)與壓力巨大。產(chǎn)業(yè)投資基金投資基礎(chǔ)設(shè)施具有重要的現(xiàn)實(shí)意義：
1、是有利于填補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨額資金缺口，減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。在未來(lái)一段時(shí)間里，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金供求矛盾仍將十分突出，根據(jù)國(guó)家發(fā)改委的有關(guān)預(yù)測(cè)，在“十二五”期間，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的投資規(guī)模將達(dá)到7萬(wàn)億元，此外，其它公共建設(shè)領(lǐng)域也都存在著巨大的資金需求。顯然，目前的資金來(lái)源格局無(wú)法滿(mǎn)足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨額資金需求。產(chǎn)業(yè)投資基金投資基礎(chǔ)設(shè)施，可以有效解決資金缺口問(wèn)題；以市場(chǎng)化的融資方式，降低基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的負(fù)債率，確�；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的健康平穩(wěn)發(fā)展。
2、是以基金投資的產(chǎn)權(quán)約束優(yōu)勢(shì)和基金的專(zhuān)家管理優(yōu)勢(shì)，能有效提高基礎(chǔ)設(shè)施投資及運(yùn)營(yíng)效率。民間資金進(jìn)入基建領(lǐng)域，以及基金公司作為投資者與基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)之間的中間平臺(tái)，對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任，有助于實(shí)行市場(chǎng)化的投資策略，杜絕政府投資下權(quán)責(zé)不清的弊端，有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理效率，提高基建項(xiàng)目的盈利能力。
3、是有利于刺激社會(huì)投資，促進(jìn)居民儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為有效投資，為社會(huì)提供穩(wěn)定資金收益投資渠道。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)形成巨額的金融資產(chǎn)，大量的民間資金以銀行存款的形式存在。大量資金游離于實(shí)體經(jīng)濟(jì)，不利于資本的周轉(zhuǎn)。基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金有利于促進(jìn)居民儲(chǔ)蓄向投資轉(zhuǎn)化，為民間資本開(kāi)辟了一條風(fēng)險(xiǎn)較低、收益較穩(wěn)定的投資渠道，促進(jìn)國(guó)民整體財(cái)富的和諧分配與增長(zhǎng)。
二、基礎(chǔ)設(shè)施投資的PPP模式
上世紀(jì)80年代初,英國(guó)鼓勵(lì)私人資本參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中去,發(fā)展到90年代初期,這種建設(shè)模式逐漸發(fā)展成PPP模式。自此,該模式不斷被其它國(guó)家所接受,并廣泛應(yīng)用于收費(fèi)公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域同時(shí),也較頻繁地應(yīng)用到污水及廢棄物處理、健康服務(wù)、社會(huì)住房等公共服務(wù)領(lǐng)域中去。
PPP（Public-Private-Partnership）即公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施一種項(xiàng)目融資模式。狹義的PPP是政府與私人部門(mén)組成特殊目的機(jī)構(gòu)（SPV），引入社會(huì)資本，共同設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，全過(guò)程合作。
《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》明確：政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)‘使用者付費(fèi)’及必要的‘政府付費(fèi)’獲得合理投資回報(bào)；政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。
基礎(chǔ)設(shè)施投資的PPP模式優(yōu)勢(shì)：
（1）能夠有效地緩解政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的財(cái)政壓力。把PPP模式運(yùn)作到基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中來(lái)，對(duì)政府來(lái)說(shuō)能夠吸引社會(huì)、民間的多余資金及實(shí)力雄厚的外資，減輕了身上的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并且由私人部門(mén)來(lái)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施在向用戶(hù)收取費(fèi)用獲得一定利潤(rùn)的同時(shí)還能向政府繳納部分稅收。
（2）能夠提高基礎(chǔ)設(shè)施的管理效率和公共服務(wù)的質(zhì)量。在以往的政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，政府只注重項(xiàng)目的建設(shè)而對(duì)建設(shè)完成后的基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行與維護(hù)缺乏足夠的重視。PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用能夠從整體上提高各種基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮各自功能的水平，從而讓政府有更多的精力去承擔(dān)自己身上更重要的職責(zé)，提升基礎(chǔ)設(shè)施的管理效率和公共服務(wù)的質(zhì)量。
（3）能夠?yàn)槌笮晚?xiàng)目提供融資�；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資額度一般較大，一些超大型項(xiàng)目投資金額往往達(dá)百億元，項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)超出了單個(gè)投資者所能夠承擔(dān)的程度。項(xiàng)目PPP融資利用項(xiàng)目自身的資產(chǎn)價(jià)值、現(xiàn)金流量和政府給與的扶持措施安排有限追索貸款，使得為這類(lèi)項(xiàng)目安排資金成為可能。
三、產(chǎn)業(yè)基金投資基礎(chǔ)設(shè)施的PPP模式方案
�。ㄒ唬┊a(chǎn)業(yè)基金投資基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的基本結(jié)構(gòu)基本內(nèi)容及運(yùn)作流程說(shuō)明：
1、PPP項(xiàng)目選擇。PPP運(yùn)作的項(xiàng)目選擇最為關(guān)鍵。財(cái)金[2014]76號(hào)文《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》,即財(cái)金[2014]76號(hào)文中明確提出“各級(jí)財(cái)政部門(mén)要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水處理和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。”
2、項(xiàng)目PPP運(yùn)作實(shí)施方案構(gòu)建。根據(jù)選定的項(xiàng)目，由PPP咨詢(xún)服務(wù)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析研究，構(gòu)建完整的項(xiàng)目PPP運(yùn)作實(shí)施方案，包括項(xiàng)目范圍、項(xiàng)目公司的設(shè)立、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、政府出資、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)置、投資者的退出、風(fēng)險(xiǎn)管理、政府監(jiān)管等。
3、項(xiàng)目PPP運(yùn)作審批。由政府組織發(fā)改委、財(cái)政局、建設(shè)局等部門(mén)審批項(xiàng)目PPP運(yùn)作實(shí)施方案，形成政府會(huì)議紀(jì)要，批準(zhǔn)該項(xiàng)目。
4、PPP運(yùn)作的實(shí)施。
5、項(xiàng)目PPP招標(biāo)。由PPP咨詢(xún)服務(wù)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)根據(jù)審批通過(guò)的項(xiàng)目PPP運(yùn)作實(shí)施方案形成整體投資者招商方案，并組織實(shí)施招標(biāo)。
6、項(xiàng)目PPP投標(biāo)。由產(chǎn)業(yè)投資基金聯(lián)合開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)公司組成的聯(lián)合投標(biāo)體投標(biāo)獲取該項(xiàng)目，并簽訂相關(guān)文件�？紤]到產(chǎn)業(yè)投資基金自身缺乏開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，其需要聯(lián)合一家開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)公司組成聯(lián)合體參與基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)中。
7、項(xiàng)目PPP實(shí)施。產(chǎn)業(yè)投資基金與開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)公司組成的社會(huì)投資人 聯(lián)合體與政府出資單位共同組建項(xiàng)目公司，并獲得政府授予的該項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，組織項(xiàng)目的實(shí)施。
（二）產(chǎn)業(yè)投資基金投資基礎(chǔ)設(shè)施PPP的盈利收入
目前PPP項(xiàng)目收入總體上包括三個(gè)部分：一是完全經(jīng)營(yíng)部分的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入,這主要依賴(lài)項(xiàng)目本身的運(yùn)營(yíng)管理,在保證特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定質(zhì)量基礎(chǔ)上,通過(guò)提升效率、節(jié)約成本來(lái)獲取盈利；二是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)部分資產(chǎn)獲取的政府補(bǔ)貼收入，在污水處理、垃圾處理等項(xiàng)目中，政府通過(guò)補(bǔ)貼的方式來(lái)保障項(xiàng)目財(cái)務(wù)可行性；三是公益性資產(chǎn)獲取政府的資產(chǎn)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)收入，如市政道路、排水管網(wǎng)、生態(tài)環(huán)境治理等項(xiàng)目需要政府支付服務(wù)費(fèi)用或購(gòu)買(mǎi)資產(chǎn)。
（三）產(chǎn)業(yè)基金投資基礎(chǔ)設(shè)施PPP的法律體系
項(xiàng)目PPP運(yùn)作涉及的法律協(xié)議主要有：
1、《PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》�！俄�(xiàng)目PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》由政府與項(xiàng)目公司簽訂。該協(xié)議主要規(guī)定了項(xiàng)目PPP合作的實(shí)施要求，項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容、范圍和期限，投資回報(bào)的確定及支付等等，關(guān)于合作期間不可抗力的損失處理，特許經(jīng)營(yíng)期限結(jié)束或者項(xiàng)目終止時(shí)項(xiàng)目資產(chǎn)的移交過(guò)程中協(xié)議雙方的權(quán)利與義務(wù)等。
2、《PPP投資合作協(xié)議》�！禤PP投資合作協(xié)議》是一份雙方協(xié)議，簽約主體為政府與社會(huì)投資人。該協(xié)議簽署的主要目的是確定項(xiàng)目公司和投資人雙方合作模式、合作范圍及重要合作條件及投資人的退出安排等。
（四）產(chǎn)業(yè)投資PPP的退出
1、項(xiàng)目清算。項(xiàng)目清算退出是指產(chǎn)業(yè)基金資金投入到PPP項(xiàng)目公司后，在項(xiàng)目投資公司完成項(xiàng)目任務(wù)（或階段性投資任務(wù)后）后，通過(guò)項(xiàng)目投資公司清算（或注冊(cè)資本減少）的方式，返還產(chǎn)業(yè)基金應(yīng)當(dāng)獲取的股權(quán)收益，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)基金的退出。
2、股權(quán)回購(gòu)/轉(zhuǎn)讓。股權(quán)回購(gòu)/轉(zhuǎn)讓退出是指產(chǎn)業(yè)基金資金投入到PPP項(xiàng)目公司后，在項(xiàng)目投資公司完成項(xiàng)目任務(wù)（或階段性投資任務(wù)后）后，由政府、開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行股權(quán)回購(gòu)；或?qū)⒐蓹?quán)轉(zhuǎn)讓給政府、開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)公司或其它投資者。
3、資產(chǎn)證券化。資產(chǎn)證券化退出是指產(chǎn)業(yè)基金資金投入到PPP項(xiàng)目公司后，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成熟后，通過(guò)將項(xiàng)目公司資產(chǎn)注入上市公司、發(fā)行信托證券化產(chǎn)品或海外發(fā)行房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）等資產(chǎn)證券化方式，獲得投資收益，實(shí)現(xiàn)投資的退出。
四、產(chǎn)業(yè)基金投資基礎(chǔ)設(shè)施的PPP模式實(shí)施建議
1、完善特許經(jīng)營(yíng)等法律法規(guī)。目前中國(guó)存在的有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特許經(jīng)營(yíng)方面的法規(guī),僅僅是部門(mén)指導(dǎo)意見(jiàn),缺乏國(guó)家政府提供相應(yīng)的法律制度支撐,政策權(quán)威性和推行力度不夠大,其間可能存在多出矛盾。為了完善產(chǎn)業(yè)基金投資基礎(chǔ)設(shè)施的PPP模式應(yīng)用,及為了推動(dòng)整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施融資市場(chǎng)與PPP模式的發(fā)展,政府應(yīng)加大力度推行相關(guān)立法,使各項(xiàng)投資在法律制度保障的基礎(chǔ)上順利進(jìn)行。
2、提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化水平。基礎(chǔ)設(shè)施要打破政府的壟斷控制,需要依靠政府和基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)的共同改革。多年來(lái),中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直是作為社會(huì)福利事業(yè)存在,由政府這只有形之手維持其建設(shè)和所提供的產(chǎn)品或服務(wù)。對(duì)于某些壟斷性市政公用事業(yè)，在對(duì)存量資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估后,可采取公私合作、出售股份或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等多種方式,吸納社會(huì)私人部門(mén)資本,拓寬投資主體至企業(yè)或個(gè)人,促進(jìn)項(xiàng)目完成和資產(chǎn)增量。同時(shí)需要建立合乎市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格體系,推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化。
3、提高項(xiàng)目對(duì)產(chǎn)業(yè)基金的吸引力。產(chǎn)業(yè)基金以PPP模式投資基礎(chǔ)設(shè)施是直接投資,從風(fēng)險(xiǎn)與收益的角度來(lái)看,項(xiàng)目的盈利程度決定著投資基金的收益,也決定了其參與與否。2011年國(guó)外某知名產(chǎn)業(yè)基金僅在公路領(lǐng)域的兩個(gè)項(xiàng)目投資中,就實(shí)現(xiàn)了8億元的收益,且當(dāng)年度其投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的收益率累計(jì)14.8%,高于12.7%的基準(zhǔn)收益率。這樣的投資回報(bào)是熊市股票投資無(wú)法實(shí)現(xiàn)的,極大地吸引了其它產(chǎn)業(yè)基金參與其中。為吸引產(chǎn)業(yè)基金參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資,政府需采取措施,比如給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼,在保證收益率的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)其公益性,同時(shí)實(shí)行稅收減免,減少制度成本,提高絕對(duì)收益率。
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