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應(yīng)盡快制定‘土壤污染防治法’
文章來源:陜西珂沅環(huán)保工程有限公司   更新時(shí)間:2013-05-26   閱讀:713

     “鎘大米”事件令公眾對(duì)餐桌的安全加倍關(guān)注。“應(yīng)盡快制定‘土壤污染防治法’。”今年全國(guó)“兩會(huì)”期間,來自廣東的全國(guó)人大代表吳青發(fā)出這一呼吁,得到了不少代表的響應(yīng)。環(huán)保部回應(yīng)稱,正在起草“土壤污染防治法”,將補(bǔ)充完善“農(nóng)村土地污染防治”的相關(guān)內(nèi)容。

 
4月27日,國(guó)家環(huán)境保護(hù)部與部分全國(guó)人大代表、政協(xié)委員在北京舉行土壤環(huán)境保護(hù)立法座談會(huì)。會(huì)上,教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長(zhǎng)王樹義教授向“兩會(huì)”代表、委員作了“土壤環(huán)境保護(hù)立法起草研究”的專題匯報(bào)。
 
昨日,南方日?qǐng)?bào)記者獨(dú)家專訪了作為立法研究專家組長(zhǎng)的王樹義教授。王樹義教授說,我國(guó)亟需出臺(tái)土壤環(huán)境保護(hù)法律,集中建立“污染土壤檔案制度”和“污染土壤管制區(qū)和整治區(qū)”。目前,中央政府高度重視土壤污染立法工作,鎘米的頻繁出現(xiàn)將加快其出臺(tái),預(yù)計(jì)最多3年內(nèi)就將正式出臺(tái)。
 
建立土壤污染檔案

■保障公民知情權(quán)
 
南方日?qǐng)?bào):目前廣東查出了多批次鎘超標(biāo)大米,您有沒有關(guān)注?
 
王樹義:我高度關(guān)注這個(gè)問題,這反映出目前我國(guó)的土壤環(huán)境狀況比較嚴(yán)峻。環(huán)境保護(hù)部從2006年起就組織有關(guān)專家進(jìn)行研究,2012年11月還專門建立了土壤環(huán)境保護(hù)立法研究專家組,我出任專家組組長(zhǎng)。在4月27日的座談會(huì)上,我代表專家組就土壤環(huán)境保護(hù)立法研究工作的情況作了全面的匯報(bào)并回答了代表、委員提出的相關(guān)問題。
 
南方日?qǐng)?bào):我國(guó)土地污染現(xiàn)狀如何?
 
王樹義:我了解的數(shù)據(jù)是上世紀(jì)90年代以后到2009年中國(guó)受污染的土地超過了1000萬公頃,而且有的地方土壤污染加重,嚴(yán)重到被迫需要放棄耕種;還有土壤污染呈現(xiàn)多樣化,既有重金屬造成的,也有不恰當(dāng)使用農(nóng)藥化肥或者放射性造成的;不僅農(nóng)用耕地受到污染,城市用地和礦山土壤污染也比較嚴(yán)重。
 
南方日?qǐng)?bào):早在2006年7月,原環(huán)?偩直阈己馁Y約10億元,開始對(duì)全國(guó)土壤污染狀況展開首次調(diào)查!度嗣袢?qǐng)?bào)》當(dāng)時(shí)的報(bào)道說,此次調(diào)查預(yù)計(jì)2008年完成。但普查完成以后,環(huán)保部沒有公開這些信息。
 
王樹義:如果說土壤污染信息是國(guó)家秘密,肯定不正確,土壤污染信息應(yīng)向社會(huì)公布。從理論上分析,環(huán)保部可能把目前的數(shù)據(jù)視為過程性信息。在調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和核實(shí)過程中,信息是變化的,過程性信息可不公開,但土壤污染的最終結(jié)果肯定要向公眾公開。我曾參加過多次環(huán)保部相關(guān)會(huì)議,環(huán)保部官員在會(huì)上表示調(diào)查數(shù)據(jù)一定會(huì)公開,只不過目前數(shù)據(jù)還在最后核實(shí)當(dāng)中,且加密工作在同步開展。
 
土壤污染調(diào)查工作在2010年基本結(jié)束,但環(huán)保部認(rèn)為調(diào)查還不夠仔細(xì),需要加密調(diào)查,更新相關(guān)信息。按照法律,除了涉及到領(lǐng)土等方面安全的,其他都應(yīng)該公開。這是我們的知情權(quán),每個(gè)公民都有,但這是在國(guó)家完成整個(gè)數(shù)據(jù)然后公開的情況下。新的土壤環(huán)境保護(hù)立法必須要提到信息公開和知情權(quán)。
 
南方日?qǐng)?bào):怎樣保障公民的知情權(quán)?
 
王樹義:中國(guó)土壤污染問題已經(jīng)很嚴(yán)重,18億畝耕地的紅線不能破。但是18億畝農(nóng)田中有些土地已經(jīng)出現(xiàn)污染且問題比較嚴(yán)重的話,可能危及到農(nóng)作物的安全。我們?cè)趯<乙庖姼逯,有提到給污染的土壤建立“污染檔案”,保障公民對(duì)土壤環(huán)境的知情權(quán);另外,建立土壤污染控制區(qū),確定什么樣的土地適合種植,什么樣的適合居住或者作倉庫。
 
南方日?qǐng)?bào):具體怎么操作?
 
王樹義:建立土壤污染檔案,連續(xù)跟蹤土壤的情況。還有設(shè)立土壤污染的管治區(qū)或者整治區(qū)。如果一個(gè)區(qū)域的土壤受到污染比較嚴(yán)重,我們就把它設(shè)為管制區(qū),用特殊方法管理,比如適當(dāng)限制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等。如果土壤污染非常嚴(yán)重,就完全禁止經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。
 
國(guó)家強(qiáng)制追究責(zé)任主體

■規(guī)范土壤監(jiān)管
 
南方日?qǐng)?bào):這次鎘超標(biāo)大米事件,農(nóng)戶和大米加工廠都喊冤,湖南當(dāng)?shù)卣不貞?yīng)稱,各部門的監(jiān)管沒有問題,當(dāng)?shù)氐拇髿夂退匆矝]有鎘超標(biāo),涉事大米加工廠周邊10公里沒有化工廠,還搞不清楚大米中的鎘是哪里來的。
 
王樹義:不可能找不到大米鎘超標(biāo)的原因。應(yīng)該一路追責(zé)下去,找出責(zé)任主體。比如是土壤本身有問題,還是不當(dāng)使用農(nóng)藥化肥?現(xiàn)在環(huán)保部門無法可依,理論上是他們管,可他們也不知道該怎么管,因?yàn)闆]有相應(yīng)的規(guī)定。
 
南方日?qǐng)?bào):那應(yīng)該怎么處理這個(gè)事情?
 
王樹義:建立土壤土地檔案管理制度,便于找到責(zé)任主體。如果是屬于現(xiàn)在進(jìn)行時(shí)的污染,就必須馬上停止污染,如果屬于發(fā)展時(shí)期帶來的歷史污染包袱,政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)修復(fù)的責(zé)任,從根本上解決問題。
 
目前因?yàn)橥寥罊n案制度沒有建立,所以導(dǎo)致監(jiān)管沒有依據(jù)。但是若我們的法律不規(guī)定的話,今后說不定工廠或者企業(yè)把環(huán)境污染得一塌糊涂,然后一走了之,這個(gè)怎么得了呢。通過立法規(guī)范起來,通過加強(qiáng)監(jiān)管就不會(huì)再出現(xiàn)這些問題。
 
南方日?qǐng)?bào):是否可以詳細(xì)談一下怎樣加強(qiáng)監(jiān)管,比如說一個(gè)企業(yè)造成一些污染,應(yīng)該如何負(fù)責(zé)?
 
王樹義:我們?cè)谥贫ǖ倪@部法律之中,規(guī)定違反法律規(guī)范者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。有行政違法的,就應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定去承擔(dān)責(zé)任。
 
比方說不得利用含有有毒污染物的污水灌溉種有農(nóng)產(chǎn)品的土壤等,違反規(guī)定就必須承擔(dān)行政責(zé)任。如果因?yàn)榕欧呕顒?dòng)對(duì)土壤造成污染,很可能要承擔(dān)賠償責(zé)任,因排放活動(dòng)受到土壤污染的單位或個(gè)人就有權(quán)利要求得到賠償。
 
這部法律里有專門設(shè)置的第八章,說明了哪些行為要承擔(dān)責(zé)任,哪些責(zé)任要行政處罰,哪些行為要承擔(dān)民事責(zé)任。但稿子要拿到國(guó)家的立法機(jī)關(guān),最終才在制定這個(gè)法律規(guī)范當(dāng)中把它理出來。
 
南方日?qǐng)?bào):土地的重金屬污染修復(fù)是個(gè)系統(tǒng)工程,如果一個(gè)企業(yè)污染了,可能無法單獨(dú)去修復(fù)和承擔(dān)法律責(zé)任。
 
 
王樹義:第一,造成污染的要不要修復(fù)?這是肯定的。第二,誰來修復(fù)整治?理論上是誰污染誰修復(fù)。第三才牽涉到你說到的問題,本身被污染的土地要修復(fù)和整治,需要一定的技術(shù),不是說造成土壤污染者就可能自然地具有這樣的技能。理論上誰污染誰修復(fù),但具體的修復(fù)行為不一定是它,可責(zé)任是由污染者來承擔(dān)的。包括修復(fù)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、修復(fù)程序、資金、修復(fù)的效果和效果后面的驗(yàn)收,都有規(guī)定。
 
南方日?qǐng)?bào):但是政府有政績(jī)要求,以及招商引資的沖動(dòng)。怎樣把這種法律方面的監(jiān)管落到實(shí)處?
 
王樹義:過去環(huán)境監(jiān)管的放松,導(dǎo)致了今天出現(xiàn)的一些問題。正是我們沒有這方面的法規(guī),所以導(dǎo)致了每屆政府為了追求政績(jī),大量地招商引資。其實(shí),招商引資帶來的副作用,就是這些引進(jìn)來的企業(yè),利用中國(guó)廉價(jià)的勞動(dòng)力和資源以及環(huán)境監(jiān)管的放松而獲取利潤(rùn),給中國(guó)留下了一堆環(huán)境問題,F(xiàn)在最重要的就是加強(qiáng)政府的監(jiān)管,把落實(shí)環(huán)境問題,加到政府政績(jī)上去。這個(gè)是新修訂的《環(huán)保法》中有提到的,不是土壤污染防治法所要解決的問題。
 
對(duì)耕地進(jìn)行詳細(xì)普查

■修復(fù)鎘污染土壤
 
南方日?qǐng)?bào):我們以前對(duì)土地管理也有一些法律,國(guó)家為什么要專門出臺(tái)這樣一部法律?而且我們有水、大氣等污染防治法,為何單獨(dú)要對(duì)土壤進(jìn)行立法?
 
王樹義:針對(duì)土壤污染,重慶、北京等地有一系列地方法規(guī)和文件,但沒有國(guó)家立法。針對(duì)土地,我們有《土地管理法》,但土地和土壤不是一個(gè)概念。目前環(huán)保法中,包括了14種要素,但沒有提土壤。
 
我覺得相對(duì)其他污染防治法而言這是最重要的一部法律。這個(gè)認(rèn)識(shí)我們也是慢慢建立起來的。你看各種污染最終都是被土地所接受,水污染包括地下水污染都是跟土地有關(guān),大氣污染和固體廢物造成的污染等,最大的受害者是土壤。但為什么《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等都出臺(tái)了,而《土壤污染防治法》卻沒有出來?其實(shí)這是一個(gè)認(rèn)識(shí)問題,過去我們可能還沒認(rèn)識(shí)到土壤污染的危害。
 
南方日?qǐng)?bào):土壤污染有哪些危害?是不是土壤污染過于嚴(yán)重了?
 
王樹義:不是說現(xiàn)在的土壤污染就比過去嚴(yán)重,這是一個(gè)不斷累積的過程。只是越到后面大家就越明白,土壤污染第一個(gè)造成的就是農(nóng)產(chǎn)品的不安全,農(nóng)產(chǎn)品污染就是食品污染,而食品污染會(huì)直接威脅人的健康。目前鎘大米等都是食品安全事件的集中爆發(fā),不僅人們意識(shí)到其嚴(yán)重性,而且我們有先進(jìn)的技術(shù)能夠監(jiān)測(cè)到這種污染造成的嚴(yán)重危害。
 
另外,土壤污染跟大氣污染、水污染和固體廢物污染產(chǎn)生了一種交叉作用:土壤的污染可能經(jīng)過雨水沖刷等又對(duì)地下水造成污染,就把土壤中的重金屬、污染物和病原體帶到地下水或者沖到地表的水里面造成水污染。《土壤污染防治法》是有關(guān)土壤污染防治的法律中最重要且最復(fù)雜的一部。
 
南方日?qǐng)?bào):為什么說是最復(fù)雜的一部?
 
王樹義:污染呈現(xiàn)多元的的狀況,治理起來也非常復(fù)雜。而且土壤污染的整治和修復(fù)是要花大價(jià)錢的,與此同時(shí),有些土壤污染很可能還是目前我們的技術(shù)修復(fù)不了的,那就暫時(shí)把這些污染土壤作為國(guó)家的儲(chǔ)備土地放起來,等到我們的修復(fù)技術(shù)得到進(jìn)一步的發(fā)展,有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的時(shí)候再來修復(fù)。這部法律暫時(shí)作為專家建議稿稱作《土壤污染防治法》,以“治”為主。
 
南方日?qǐng)?bào):治理方面你能不能說得詳細(xì)點(diǎn)?比如湖南等地區(qū)現(xiàn)有的被重金屬污染的土地,已經(jīng)有這么大的規(guī)模了,怎么去治理?
 
王樹義:首先是進(jìn)行土壤品質(zhì)狀況評(píng)估,如果認(rèn)定已經(jīng)受到污染,那就要求它進(jìn)行修復(fù)或者整治?涩F(xiàn)在最麻煩的是土地還在使用當(dāng)中,但經(jīng)過監(jiān)測(cè)和評(píng)估,這塊土地已經(jīng)不同程度地受到污染。這只有一個(gè)辦法,如果是農(nóng)田就采取休耕,只能一部分一部分地修復(fù)。
 
南方日?qǐng)?bào):對(duì)于種出鎘超標(biāo)大米的耕地,應(yīng)該怎樣處理?
 
王樹義:政府層面應(yīng)該對(duì)耕地進(jìn)行詳細(xì)普查。污染輕微的耕地,可以進(jìn)行技術(shù)修復(fù)。比較嚴(yán)重的,可以嘗試輪耕,栽種其他非食用類的作物,或者對(duì)鎘吸附能力較低的作物。對(duì)于嚴(yán)重污染,不適合種植的,就必須進(jìn)行“生態(tài)移民”,堅(jiān)決停止農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。否則生產(chǎn)出來的不合格產(chǎn)品,肯定會(huì)通過各種途徑流入監(jiān)管不嚴(yán)的地區(qū),危害人民身體健康。
 
南方日?qǐng)?bào):如果暫時(shí)沒有條件生態(tài)移民,又不能停止農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng),那怎么辦?
 
王樹義:農(nóng)民也是受害者,他們生產(chǎn)這些問題大米,不僅賣給其他人食用,也要作為自己的口糧。不進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn),他們也無法謀生。政府就應(yīng)該承擔(dān)起這個(gè)責(zé)任,比如將這些鎘超標(biāo)的大米按照市場(chǎng)價(jià)收購起來,然后統(tǒng)一用作工業(yè)用糧,這樣就能既保障農(nóng)民的利益,又能夠從根本上杜絕超標(biāo)的大米流向市場(chǎng)。如果一個(gè)省份耕地污染普遍,而這個(gè)省級(jí)政府的財(cái)政又不可能負(fù)擔(dān)的話,那中央財(cái)政就應(yīng)該給予必要的補(bǔ)貼。
 
1政府層面應(yīng)該對(duì)耕地進(jìn)行詳細(xì)普查。污染輕微的耕地,可以進(jìn)行技術(shù)修復(fù)。比較嚴(yán)重的,可以嘗試輪耕,栽種其他非食用類的作物,或者對(duì)鎘吸附能力較低的作物。對(duì)于嚴(yán)重污染、不適合種植的,就必須進(jìn)行“生態(tài)移民”,堅(jiān)決停止農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。否則生產(chǎn)出來的不合格產(chǎn)品,肯定會(huì)通過各種途徑流入監(jiān)管不嚴(yán)的地區(qū),危害人民身體健康。
 
2農(nóng)民也是受害者,他們生產(chǎn)這些問題大米,不僅賣給其他人食用,也要作為自己的口糧。不進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn),他們也無法謀生。政府就應(yīng)該承擔(dān)起這個(gè)責(zé)任,比如將這些鎘超標(biāo)的大米按照市場(chǎng)價(jià)收購起來,然后統(tǒng)一用作工業(yè)用糧,這樣就能既保障農(nóng)民的利益,又能夠從根本上杜絕超標(biāo)的大米流向市場(chǎng)。
 
3如果明確是環(huán)保部門對(duì)全國(guó)的土壤污染防治作監(jiān)督管理,那么如果這個(gè)土壤污染防治還牽扯到了其他的部門,如農(nóng)業(yè)部門、水利部門等,他們的職責(zé)怎么辦?這些應(yīng)該在這部法律中明確規(guī)定出來。
 
明確監(jiān)管部門

具體職責(zé)

■土壤保護(hù)立法
 
南方日?qǐng)?bào):這部法律目前大概的進(jìn)程如何?
 
王樹義:目前,中央政府高度重視土壤污染立法工作,鎘米的頻繁出現(xiàn)將加快其出臺(tái)。我從2006年開始,受環(huán)保部委托,參與立法課題研究工作。2010年專家意見稿完成。2012年11月,環(huán)保部專門建立了土壤環(huán)境保護(hù)立法研究專家組,環(huán)保部也牽頭,組成了專門的政府起草班底。我們專家組有十幾個(gè)成員,來自全國(guó)各地最權(quán)威的土壤學(xué)家、環(huán)境學(xué)家以及法學(xué)家。經(jīng)過反復(fù)修改論證,完成了幾十上百稿,目前在大的框架上形成了一致的意見。比如必須加強(qiáng)土壤立法,制定土壤法律性文件,作為國(guó)家一般法律制定,而不是政府的部門法規(guī)。
 
每個(gè)法律都有專家稿,按程序上講,去年就正式進(jìn)入立法階段。所涉及的部門有國(guó)土資源部、環(huán)保部、水利部等八九個(gè)部。相關(guān)部委應(yīng)當(dāng)要聯(lián)合起來,共同組織人員參與。
 
南方日?qǐng)?bào):既然涉及這么多部門,那么《土壤污染防治法》具體內(nèi)容是首先要明確土壤污染的監(jiān)管體制,其中比較重要的就是機(jī)構(gòu)設(shè)置和質(zhì)量劃分,這是不是首先要解決的問題?
 
王樹義:首先是歸誰管,就是說這部法律的執(zhí)法主體是誰?所以我們要解決管理體制的問題。
 
如果明確是環(huán)保部門對(duì)全國(guó)的土壤污染防治作監(jiān)督管理,那么如果這個(gè)土壤污染防治還牽扯到了其他的部門,如農(nóng)業(yè)部門、水利部門等,他們的職責(zé)怎么辦?這些應(yīng)該在這部法律中明確規(guī)定出來。要是沒有的話,到時(shí)候執(zhí)法主體不明確或者是各個(gè)涉及到土壤污染防治的部門職責(zé)不清晰,那么法律就是最大的失敗。
 
南方日?qǐng)?bào):你指的“明確”是明確到什么程度?因?yàn)橹暗暮芏喾梢部赡苌婕斑@個(gè)部門管理哪些,那個(gè)部門管理哪些,但是現(xiàn)實(shí)情況是比較混亂。
 
王樹義:專家也不能分得那么細(xì)。國(guó)務(wù)院法制辦進(jìn)行協(xié)調(diào)時(shí)要找到這個(gè)部門,確定土壤污染防治管理權(quán)限的劃分和職責(zé)的設(shè)置。比方說國(guó)土資源部門,對(duì)非農(nóng)業(yè)用地主要是工礦企業(yè)用地的土壤環(huán)境質(zhì)量是不是歸它管?農(nóng)業(yè)部門是不是只要管對(duì)農(nóng)業(yè)用地的土壤污染?
 
我們大致的設(shè)想是統(tǒng)管和分管相結(jié)合,有一個(gè)統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門,還有一個(gè)分管的部門。環(huán)保部門作為統(tǒng)一的監(jiān)管包括規(guī)劃的制定、業(yè)務(wù)上的指導(dǎo),把它的位置確定好了以后,農(nóng)業(yè)部門管哪一塊,國(guó)土資源部門管哪一塊,水利部門管哪一塊,在法律的框架里面我們是提出來了。
 
南方日?qǐng)?bào):在這個(gè)法律里面有這樣一個(gè)設(shè)想,環(huán)保部門可能會(huì)作統(tǒng)一的協(xié)商?那其他的農(nóng)業(yè)、國(guó)土部門處于什么角色呢?
 
王樹義:我們現(xiàn)在還是認(rèn)為環(huán)保部門是土壤污染防治的統(tǒng)一監(jiān)管部門,其它就是分管部門,根據(jù)它們的職責(zé)看今后怎么定了。國(guó)外的一種做法就是一個(gè)部門一個(gè)條例。比方說環(huán)境保護(hù)部在整個(gè)職責(zé)范圍內(nèi)有一個(gè)條例,農(nóng)業(yè)部也有一個(gè)條例,它們的職責(zé)都在里面規(guī)定了,包括土壤污染的防治。我們國(guó)家不是這樣,往往是在一部法律里面大致的框架下規(guī)定的,然后再在它相關(guān)的配套文件中慢慢地具體化?晌抑鲝埜淖冞@種狀況,在法律上要非常明確,每個(gè)部門的職責(zé)是什么,如果在這部法律中沒有清楚地規(guī)定出來那就要在實(shí)施細(xì)則中將其非常明確地規(guī)定出來,我們好多法律都是這樣規(guī)定的,但好像又沒有規(guī)定,具體地說起這些部門職責(zé)后就沒有下文了。怎么設(shè)置科學(xué),怎么使它們的職責(zé)結(jié)合得比較好,這是很大的問題。在《土壤污染防治法》中這個(gè)問題同樣存在。
 
南方日?qǐng)?bào):你的意思是說,離這部法律的最終完善還有一條漫長(zhǎng)的道路?
 
王樹義:只能說國(guó)家現(xiàn)在急需這樣一部法律,各個(gè)部門都在全力推進(jìn)這個(gè)工作,目前我們出臺(tái)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟了,相關(guān)的技術(shù)問題已經(jīng)解決。目前,專家組還在等待最終國(guó)家土壤普查的詳細(xì)數(shù)據(jù),包括征詢部分土壤專家的意見,這部法律的最終出臺(tái)一定會(huì)在這屆政府之內(nèi),我預(yù)計(jì)3年之內(nèi)將出臺(tái)。
 
南方日?qǐng)?bào):你們下一步打算怎樣具體操作?
 
王樹義:從一般的立法程序來講,我們會(huì)繼續(xù)加大制定這方面法律的工作力度,快的話,2年之內(nèi)也能出臺(tái);因?yàn)樗婕案鱾(gè)方面,到我這里僅僅是專家建議,要是真正編制一部法律草案的話,還需要環(huán)保部和各個(gè)司的相關(guān)技術(shù)人員的討論和修改,再經(jīng)過法制辦,最后到人大。這個(gè)過程本身從客觀上來說都要時(shí)間。不過據(jù)我了解,環(huán)保部跟各部門的溝通已經(jīng)比較充分,因?yàn)橹醒腩I(lǐng)導(dǎo)非常重視。