我國水污染形勢嚴峻,盡管重點流域水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善,但城鎮(zhèn)水體環(huán)境質(zhì)量不容樂觀,水污染防治法律法規(guī)不完善,水環(huán)境管理亟待轉(zhuǎn)型!端廴痉乐涡袆佑媱潯返某雠_,有力推動我國水環(huán)境管理進入新形勢,以水環(huán)境質(zhì)量整體改善為核心,通過明確水環(huán)境管理責任分工,利用市場調(diào)節(jié)機制,為水環(huán)境管理轉(zhuǎn)型提供保障。
我國水環(huán)境面臨著水量衰減、水質(zhì)惡化的雙重壓力,黨中央國務(wù)院高度重視,經(jīng)黨中央領(lǐng)導小組一致審議,習近平總書記親自簽發(fā),頒布了《水污染防治行動計劃》(以下簡稱“水十條”),將作為未來幾十年水污染防治的行動綱領(lǐng)。
1水污染防治面臨的形勢
早在20世紀70年代,北京市集中式飲用水水源地官廳水庫發(fā)生水污染事件,促使國家下決心實施污染治理工程,標志著我國環(huán)境保護工作的正式起航。“九五”后,國家又連續(xù)實施了四期重點流域水污染五年規(guī)劃;“十一五”以來,先后把COD和氨氮排放總量削減作為經(jīng)濟社會發(fā)展的約束性指標加以控制,在治污減排、質(zhì)量改善、制度建設(shè)等方面下大功夫,并且取得重要的階段性進展,但總體形勢依然嚴峻。
重點流域水環(huán)境質(zhì)量改善,但劣Ⅴ類水體尚存
一是大江大河等重點流域水污染防治取得一定成效,淮河、松花江流域污染由中度轉(zhuǎn)為輕度。2014年,長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等7大水系577個斷面Ⅰ~Ⅲ類水質(zhì)斷面達到66.7%,但仍然有10.8%的斷面水質(zhì)劣于V類,喪失環(huán)境功能。二是江河源頭等水質(zhì)較好水體生態(tài)環(huán)境保護工作歷史欠賬較多,部分河流水量減少、污染物濃度升高等現(xiàn)象仍非常普遍。三是流經(jīng)城鎮(zhèn)的河段和城鄉(xiāng)結(jié)合部河流溝渠(即城市水體)普遍污染較重,甚至水體黑臭,群眾不滿意。四是持久性有機物等新型污染物逐漸顯現(xiàn)。
污染物排放量削減力度大,但仍遠超環(huán)境容量
2005—2013年,我國污水處理率由52%提高至88.6%,按工業(yè)和生活相同口徑同比計算,COD排放量降低了27.9%,但經(jīng)濟發(fā)展方式仍相對粗放,產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平有待提高,工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)源污染物產(chǎn)生量和排放量仍然過大,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不合理,城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施欠賬仍然較多,尤其是存在污水處理廠配套管網(wǎng)建設(shè)不足等瓶頸,加之水資源分布不均、生態(tài)流量匱乏、自凈能力下降,造成不少地區(qū)環(huán)境容量超載。
法律法規(guī)標準不斷完善,但仍有待進一步突破
制定并實施了一系列水污染防治法律、標準、制度、政策,使之有法可依,但地方政府環(huán)境保護責任不到位,企業(yè)主體責任未有效落實,社會參與不足,法治偏軟、投入偏少、手段偏弱問題十分突出,特別是運用市場化的經(jīng)濟手段存在欠缺。此外,還存在一些制度設(shè)計缺陷,銜接不夠,長效機制尚未建立。
2水污染防治的總體思路
總體來看,我國水污染防治工作既有經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、水資源供需總量基本平衡、新增資源能源需求和污染物排放壓力有望減少等有利條件,也有人口持續(xù)增加、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理、全球氣候變化不確定、生態(tài)空間減少和新型環(huán)境問題顯現(xiàn)等不利因素,將導致在未來較長一段時期內(nèi)水污染防治工作仍將面臨巨大壓力。“十三五”是水污染防治的關(guān)鍵期,也是水環(huán)境及水生態(tài)改善的相持期,需要切實加大力度,采取綜合手段,打好水環(huán)境、水生態(tài)保護的攻堅戰(zhàn)!秶噎h(huán)境保護“十三五”規(guī)劃》作為落實“水十條”的實施方案,一是要建立流域—水生態(tài)控制區(qū)—水環(huán)境控制單元構(gòu)成的水生態(tài)環(huán)境功能三級分區(qū)管理體系。二是明確國家治理的重點范圍。三是與其他部門落實“水十條”的任務(wù)及“十三五”相關(guān)規(guī)劃做好銜接,以流域為單位,從目標、任務(wù)、措施等方面進行匯總統(tǒng)籌。
新時期水污染防治將以保障人民群眾健康為出發(fā)點,以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心,按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的原則,貫徹“安全、清潔、健康”方針,強化源頭控制,水陸統(tǒng)籌、河海兼顧,對江河湖海實施分流域、分區(qū)域、分階段科學治理,系統(tǒng)推進水污染防治、水生態(tài)保護和水資源管理,堅持全民參與,形成“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與”的水污染防治新機制,推動經(jīng)濟、社會持續(xù)健康發(fā)展。
3水環(huán)境管理的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型
以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心
一是高度重視水環(huán)境質(zhì)量改善。我國自“九五”開始就在不斷集中力量對以淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池為代表的重點流域進行綜合整治,不斷加大治理力度,并取得了積極進展。但一些地方水環(huán)境問題依然十分突出,主要表現(xiàn)為水環(huán)境質(zhì)量較差、水生態(tài)受損較重、水資源保障能力脆弱、環(huán)境隱患較多,引起黨和政府的高度重視,老百姓的強烈呼喚。究其原因,主要是污染物排放總量巨大,而治理水平偏低;此外,還涉及法律法規(guī)標準和管理體制機制不完善、產(chǎn)業(yè)布局不合理、科技支撐和投入不足、節(jié)水和環(huán)境保護意識不強。
“九五”以來,我國水環(huán)境管理取得了階段性成果。2014年,全國十大流域水質(zhì)基本保持穩(wěn)定,干流及主要支流主要污染物平均濃度同比下降,基本保障了大江大河水質(zhì)穩(wěn)定。但與百姓生活息息相關(guān)的城市水體、鄉(xiāng)村小河小溪等水污染依然嚴重,流域水生態(tài)日益惡化,嚴重影響水環(huán)境的整體安全。2015年4月,國務(wù)院正式印發(fā)了《水污染防治行動計劃》。“水十條”圍繞環(huán)境質(zhì)量改善這一核心,其目標不只是完成多少任務(wù),而是突出質(zhì)量改善的水平。“水十條”明確提出“到2020年,長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大重點流域水質(zhì)優(yōu)良(達到或優(yōu)于Ⅲ類)比例總體達到70%以上,地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)”,同時對飲用水水源地水質(zhì)、地下水水質(zhì)提出了具體的控制指標,通過環(huán)境質(zhì)量目標倒逼環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型,推進環(huán)境治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。未達到水質(zhì)目標要求的地區(qū)要制定實施限期達標工作方案,分區(qū)、分類、分級、分期,精細管理,精準發(fā)力,打贏水污染防治攻堅戰(zhàn)。正在制定的“水十條”考核內(nèi)容,也是將任務(wù)落實到具體水環(huán)境質(zhì)量的改善。
二是統(tǒng)籌考慮“分子分母”。流域水環(huán)境質(zhì)量受污染物排放、水資源變化、水工程調(diào)控等多因素影響,根據(jù)“水環(huán)境質(zhì)量=區(qū)域污染物排放總量(分子)/區(qū)域水環(huán)境容量(分母)”,環(huán)境質(zhì)量的改善不僅要通過減少排放、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、增加降解等方式降低分子,也需要通過少取水、少用水、多產(chǎn)水等方式釋放環(huán)境容量,增加分母,從而切實達到改善水環(huán)境質(zhì)量的目的。如果實施減排措施后,污染物總量減排削減污染物排放量6%,但總水量減少了30%,則水環(huán)境質(zhì)量還是下降的。因此,節(jié)水即治污,節(jié)水就是保護生態(tài)、保護水源;凈水即減排,進一步提標改造,強化源頭減量、過程清潔、末端治理,在生產(chǎn)全過程統(tǒng)籌考核用水總量、水環(huán)境質(zhì)量,確保水環(huán)境質(zhì)量不降低,水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不削弱,嚴防水生態(tài)環(huán)境風險。
三是充分運用排放許可手段。不僅要關(guān)注排放達標,還必須關(guān)注質(zhì)量達標;重視氨氮和COD,還必須關(guān)注其他污染指標在內(nèi)的所有污染指標;關(guān)注大江大河,也必須關(guān)注老百姓身邊的小溝小汊。
借鑒學習美國水環(huán)境管理制度中的以排污許可制度為核心,是執(zhí)行國家和地方排放標準的重要抓手。當前,美國依據(jù)經(jīng)濟與技術(shù)可行性制定排放標準;質(zhì)量標準主要依據(jù)人體健康影響和生態(tài)保護進行制定,用于判斷河湖、地下水等水體是否達到使用功能和環(huán)境功能要求。而實施排污許可證制度,建立排放標準和質(zhì)量標準之間的聯(lián)系,用于判斷排污者的排污行為是否違法,通過許可事項的具體要求,規(guī)定排污者排放污染物不造成水質(zhì)下降或使生態(tài)受損。美國發(fā)放排污許可證時,首先保障受納水體水質(zhì)達標,若排放標準能嚴格保證受納水體水質(zhì)達標,則按要求發(fā)放排污許可;若執(zhí)行排放標準不能保證水質(zhì)達標,則需采用TMDLs等工具制定基于水質(zhì)達標的更嚴格排放限值,然后依程序發(fā)放排污許可。
目前,我國亟需建立基于污染排放標準與受納水體水質(zhì)標準間順暢、科學銜接的排污許可證制度,使污染減排與水質(zhì)改善效果之間高度關(guān)聯(lián),推動“以環(huán)境質(zhì)量改善”為目標導向的水環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。
強化水環(huán)境管理責任分工
一是任務(wù)責任分工明確。“水十條”35項具體舉措,每條、每款、每項都落實到了相應(yīng)的牽頭負責部門及參與部門,共涉及12個牽頭部門和34個參與部門,這是“水十條”的一大創(chuàng)新和亮點。在“水十條”的執(zhí)行過程中,各部門根據(jù)自己的職能職責,制定各自的落實方案和計劃,如果無法達到相關(guān)要求,牽頭部門負主要責任,參與部門也負相應(yīng)責任。明確水污染防治不單單只是環(huán)保部門的事,須各職能部門合力完成,實現(xiàn)部門聯(lián)動的同時,確保權(quán)責明晰,有利于各部門按照職責分工,切實做好相關(guān)工作。
二是建立新的獎懲機制。“水十條”提出各級地方人民政府是實施責任主體。國務(wù)院與各省(區(qū)、市)人民政府簽訂水污染防治目標責任書,分解落實目標任務(wù),切實落實“一崗雙責”,每年考核結(jié)果向社會公布,并作為對領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考評的重要依據(jù)。對于未通過年度考核的,要通過約談、限批、依法追究等方式進行懲罰;對于不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策,導致水環(huán)境質(zhì)量惡化、造成嚴重后果的領(lǐng)導干部,要進行組織處理或黨紀政紀處分,已經(jīng)離任的也要終身追究責任。
三是明確政府、企業(yè)和公眾責任。“水十條”堅持落實各方責任,嚴格考核問責,堅持全民參與,推動節(jié)水潔水人人有責,形成“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與”的水污染防治新機制。地方政府對當?shù)厮h(huán)境質(zhì)量負總責,要制定水污染防治專項工作方案,各有關(guān)部門按照職責分工,切實做好水污染防治相關(guān)工作,并分流域、分區(qū)域、分海域逐年考核計劃實施情況,督促各方履責到位;排污單位要自覺治污、嚴格守法;公眾對環(huán)境質(zhì)量享有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達權(quán),要積極搭建公眾參與平臺、健全舉報制度,以信息公開推動社會監(jiān)督,激發(fā)全社會參與、監(jiān)督環(huán)保的活力。
充分利用市場化手段
“水十條”強調(diào)經(jīng)濟手段在治水中的作用,明確提出“堅持政府市場協(xié)同,注重改革創(chuàng)新”。其經(jīng)濟手段包括發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)、環(huán)保市場,健全價格、稅收、稅費政策,推動模式機制創(chuàng)新。同時也能對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu),以及推動經(jīng)濟新的增長點發(fā)揮作用。精細化使得控制指標多元化,生產(chǎn)領(lǐng)域多樣化,分配、流通、消費等都明確到具體的區(qū)域、網(wǎng)格和斷面,推動了環(huán)保市場的多元化。
一是環(huán)保市場的多元化。“水十條”的出臺使水環(huán)境管理更加精細化和系統(tǒng)化。“水十條”的考核落實工作目前正在逐步展開,流域水質(zhì)管理落實到每一個區(qū)域、每一個斷面上;在執(zhí)行過程中將全面加強排污許可交易,使得水環(huán)境管理工作精細化,對企業(yè)要求更嚴,守法更剛性,也將會使得水污染防治工作更加有成效。按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的原則,統(tǒng)籌地表水與地下水、淡水與海水、好水與差水、節(jié)水與治水的關(guān)系,打破行業(yè)和生態(tài)系統(tǒng)要素界限,打破區(qū)域、流域和陸海界限,建立與生態(tài)系統(tǒng)完整性相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護管理體制。水環(huán)境管理的精細化和系統(tǒng)治理思路,為環(huán)保市場打開了新的局面,提出了新要求。
2015年1月,國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進環(huán)境污染第三方治理的意見》,以污水、垃圾處理和工業(yè)園區(qū)為重點,推行環(huán)境污染第三方治理。此外,環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場不僅包括環(huán)境污染治理,還鼓勵發(fā)展系統(tǒng)設(shè)計、設(shè)備成套、調(diào)試運行、維護管理的環(huán)保服務(wù)總承包模式、政府和社會資本合作模式。另外,2015年4月環(huán)境保護部和財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》,提出了鼓勵打包實施PPP模式的方法和策略,為環(huán)保市場拓寬了思路,形成了環(huán)保市場的多元化。
二是環(huán)保市場的公平化。新《環(huán)境保護法》于2015年1月1日開始實施,將原有的要求“環(huán)境保護同經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”,轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”。新環(huán)保法明確了環(huán)境與健康保護制度,開啟了我國環(huán)境質(zhì)量戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的新征程。為將新環(huán)保法賦予環(huán)保部門的新的監(jiān)管權(quán)力落到實處,2014年12月19日,環(huán)境保護部發(fā)布了4個配套管理辦法,分別涉及按日連續(xù)處罰,查封、扣押,限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開。
“水十條”提出要強化公眾參與和社會監(jiān)督。“水十條”提出要通過多種形式公開環(huán)境信息,通過多種渠道滿足公眾對環(huán)境信息的需求,公眾共同監(jiān)督環(huán)境,才能創(chuàng)造公平的基礎(chǔ)和平臺。另外,“水十條”提出執(zhí)法信息公開力度加大、執(zhí)法結(jié)果公眾監(jiān)督,且不斷加大公開的程度和范圍,滿足公眾需求,成為環(huán)保管理和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原動力。法律約束和公眾監(jiān)督為環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場創(chuàng)造了公平的空間和平臺,為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。